■胡仙芝

  上月发生的通钢事件，把一个跨区域、跨所有制的被经济学界称为中国钢铁业兼并重组模范案例的通钢企业改革变成了“喋血惨案”，各界人士叹息不已。专家从各方面分析原因，有的认为是中国企业的劳资矛盾严重化、升级化的表现和标志，有的认为是政府与企业关系、企业内部传统与现代文化冲突的结果，有的认为是改革脱离群众路线导致群众累积恶性情绪的总爆发……虽然这些分析并没有直接指向处在矛盾的第二线的政府，但追踪溯源还是与政府管理的不当行为有关，而在通钢事件本身的处理方面，人们对政府的行为也存有疑惑。这些都让我们深深反思：政府在处理社会纠纷如在经济领域的企业内外部纠纷中应该扮演怎样的角色？在应对群体性突发事件中政府应该恪守怎样的准则？面对群体性突发事件，政府应该如何履行自身职责、妥善处理矛盾、应对社会危机？

  政府责任：维护公共安全

  政府的公共安全责任要求政府必须始终把公共安全放在第一位，尽力防范和有效处理群体性突发事件，保持社会稳定和公共秩序。政府是唯一合法拥有暴力和强制力的政治主体，必须承担社会秩序维护者的责任和义务。对影响社会安定和秩序的社会纠纷，对严重影响公共安全和公共秩序的群体性社会事件，作为公共权力合法执掌者的政府必须履行公共秩序维护者的职责，以保护国家、公民、法人的人身财产安全。对于公共利益、公民权利、合法财产的界定，对公共秩序的维护，一般要通过集中代表了民意的法律、法规来确定，而政府主要是通过执行和应用有关法律、法规、政策来保护好每个公民的合法权利和利益，从而维护社会稳定的公共秩序。及时、正确地处理社会纠纷及突发性事件，是包括司法部门在内的“大政府”的基本任务和日常内容。

  有些人提出，在群体性突发事件中，为什么有时尽管政府不是直接的利害关系主体，但还是常被当作群体性事件攻击或者舆论批评的对象？这类事件往往是当发生一起普通事件时，没有直接利害关系的人也参与到事件中，引起更大规模的矛盾活动。所以，政府也常把这类事件的原因归结为少数人操纵多数不明真相群众的非理性参与的结果。对这类案件，有分析人士认为，虽然表面上看政府的行为不是事件的导火索，但发生无直接利害冲突群体性事件的深层原因，还是民众对政府的不满，是政府行为不力长期积累的结果。归根结底，政府必须要对群体性突发事件承担责任。

  政府角色：引导协调并重

  政府在企业经济纠纷中应该充当改革的引导者、矛盾的协调者、公共服务提供者的角色。在经济转型过程中，政府职能和企业本身同时发生了各自的蜕变。随着社会主义市场经济体制的建立和运行，政府不能再用权力介入市场经济主体之间的运作，政府的经济职能逐步由微观变为宏观，局限于市场调节和宏观调控的层面，而政企关系也就逐渐转变为企业独立自主经营、政府提供公共服务的关系。

  在这个过程中，新旧体制、新旧制度、新旧文化之间存在着摩擦，冲突在所难免。通钢事件中，矛盾对立的双方是企业内部有着不同价值取向、不同价值背景从而也代表不同利益的企业管理层与绝大多数国企老职工之间的冲突纠纷。纵观通钢改制的全过程，我们可以看到，经济体制改革是在政府主导下运作的。作为国企的通钢虽然不停地改制和重组，但其间人们看到的更多是权力干预经济的影子，如改制是由国资委及地方政府参与的，企业控管和主要人员的任命也是以红头文件下发的。企业改制重组不是企业自主决策的结果，绝大多数内部职工尤其是广大工人没有反映表达意愿的渠道，民主参与、自主治理在这个改制过程中没有一点体现，工人参与在政府决策中失音、缺位。这种矛盾从聚集、积累到最后爆发，政府在企业背后的作为难辞其咎。

  政府是经济发展的主要推动者，也是企业改革的引导者。政府代表的是公共利益，本身没有与民争利的理由。任何一项改革都是利益的重新调整，尤其是在经济领域，经济改革直接涉及各方企业及其所属员工的切身利益，会影响到国计民生。在企业内部关系的处理上，政府应该是超脱于利益冲突的第三方，应该是利益矛盾的中立者和矛盾协调者，引导企业建立有效的矛盾协商和自我调节机制，尊重和保护企业及其员工各自的合法权益，保障企业及社会的和谐发展。如在处理国企改革所引发的劳资矛盾时，政府可以引导劳方、资方各自派出代表，通过正式、规范的协商程序，对企业经营发展和职工权益保护等问题进行平等协商，使劳资关系处理过程可控、稳定，协商的结果也能保障各方基本权益。只有这种体制内的正规渠道，才能避免通钢事件中大规模罢工和人身伤亡的暴力悲剧再次上演。

  政府作为：制度机制建设

  面对群体性突发事件，积极主动处理，及时启动应急预案，有效应对。在应对中，应该坚持人民内部矛盾处理原则，对参与群众进行无罪假定，以疏导为主，慎用武力，千万不能以不当方式激化矛盾，升级冲突，酿成更大规模的群体性突发事件甚至更为严重的社会后果。在应对群体性突发事件方面，除了常采用的行政、司法等手段之外，政府应该学习更多的技巧和方法来应对，同时要建立更多的制度和机制来防范和应对群体性突发事件的发生。笔者认为，以下三点值得我们努力：

  一是完善社会矛盾调节机制，使一些社会纠纷能够及时得到有效化解，防范社会矛盾产生和升级，从而减少群体性突发事件。信访部门和一些地方政府成立的社会矛盾调节中心，专门对社会矛盾进行排查和化解，这也是政府在维护稳定方面作出的努力。有必要全面推进这项工作，促进社会矛盾调节工作的基层化和社会化，使其真正对维护社会稳定发挥充分的作用。

  二是建立以对话协商为主的多元治理机制，以及及时组织社会矛盾相关各方进行协商对话，疏导郁积的负面情绪，使对立情绪得到表达和宣泄的平台。通钢事件中，如果能够及早地组织职工群众与资方、管理方以及有关政府部门进行对话，保障各方都能及时表达利益、维护权益，相信最后也不至于出现流血事件，以及合作停止的双输结局。要更多地侧重以社会治理的方式，消除发生群体性事件的可能性。要建立畅通、有效的谈判、协商机制，在平等和法制轨道化解利益冲突。此外，还要发挥行业协会、工会、社会组织反映其成员合理利益诉求的作用，使群众追求自身利益的行为合法、有序。

  三是完善突发应急机制，合理采取应对和化解措施。经验教训证明，群体性突发事件发生后，如果应对手段好，可能化险为夷；如果应对方式、方法不对，可能火上浇油。政府面对群体性突发事件，要正确界定矛盾性质，进行正面疏导和引导，不要采取过激行为，否则会适得其反。要通过及时公开有效、关键信息，澄清相关事实，以免一些谣言蛊惑不明真相的老百姓，扩大事件的规模；要组织人员进行疏导和教育，并组织力量切实解决老百姓反映的实际问题，增加群众对政府的信心和耐心，尽量将偏激事件变为可控的工作行为；最后，政府要对违法犯罪分子的违法行为及时有效地制止，并及时公布他们犯罪的有力证据，这不仅可以减少对无辜人员的伤害，而且可以教育一些缺乏法制意识的盲从人员，从而有利于事件的控制和社会秩序的有效维护。

  （作者系中国行政管理学会研究员）